馬曉華
2009年《食品安全法》頒行以來，無論是國內還是國際社會一致認為我國食品安全工作取得積極進展，食品安全形勢總體穩中向好，但是影響和制約我國食品安全的深層次矛盾和問題並未得到根本解決，食品安全形勢依然嚴峻。為此，新一屆政府改革完善瞭我國食品安全監管體制，組建成立瞭國傢食品藥品監督管理總局，著力建立最嚴格的食品安全監管制度，加快構建食品安全法治秩序，積極推進食品安全社會共治局面。
隨著機構職能調整的到來，食品安全監管職能的調整，使得《食品安全法》到瞭必須要修訂的地步。在經過一輪的征求意見之後，《食品安全法》修訂稿近日再次公開征求意見，這無疑暗示瞭其中條款還存在進一步修改的問題，也表明新的《食品安全法》將延後誕生。
對此，《第一財經日報》近日記者專訪瞭參與起草的中央財經大學法學院教授、食品藥品法研究中心主任高秦偉，國傢行政學院社會和文化教研部副教授胡穎廉，中國保健協會理事王大宏等，共同探討《食品安全法》修訂稿的意義，以及如何更好地處理個人、企業、市場、社會、政府在食品安全監管中的關系，實現監管理念的革新，通過修改法律解決公民個人、企業、市場、社會、政府等多重失靈現象。
修法強調重典治理
第一財經日報：你怎麼看待《食品安全法》修訂草案？此次修法有哪些特點？有哪些亮點？
高秦偉：總體來看，該修訂草案基本堅持瞭2009年《食品安全法》的現有框架(目前仍為十章)，“中修”為主，體現瞭一定的傳承性，既有中國食品安全的國情，如強調食品安全風險監測制度；又結合國外先進的食品安全法例，確立瞭風險預防原則，全面采納瞭國際通行的食品安全監管的風險分析機制。更為重要的是國傢食品藥品監督管理總局在修訂該法時把握住瞭監管的現代理念，即要正確處理好個人、企業、市場、社會、政府五者在監管中的關系及其作用。換言之，就是找到瞭當前中國食品安全工作中存在的突出問題，並針對個人、企業、市場、社會、監管這幾種失靈準確“下藥”，提出要將食品安全納入國民素質教育，倡導健康的飲食方式，增加消費者的食品安全意識和自我保護能力；建立與強化食品安全生產經營者第一責任人制度；發揮食品安全中的市場作用；建立食品安全中的社會共治機制；強化食品安全監管制度與機制。
胡穎廉：《食品安全法》修訂草案的通過，是對前段時間的機構改革情況用法律的形式固定下來，進一步重典治理；同時多方共治，建立一個公共的信息平臺。
修訂後的《食品安全法》與此前最大的不同在於強調重典治理，例如提出建立最嚴格的監管制度，設立食藥警察，加大處罰力度等。另外提出建立風險評估體系，依靠科學技術來進行監管，而不是過去的行政監管模式。
王大宏：本次《食品安全法》修訂草案無疑進步顯著，但並未窮盡影響食品安全的所有問題。在當前食品安全新問題不斷出現的高危期，希望修法成為一個持續完善的過程，而不是一個站點。
最嚴厲，應該是對違法者的制裁而不是一句口號。當前監管體制正在調整、監管能力明顯不足，僅靠懲治違法企業是難以徹底根治食品安全問題的。安全的產品是有良心的企業倚靠科學技術和管理體系生產出來的，所以最嚴厲的同時還需要最有力地幫助和督促企業提升誠信、技術和質量管理水平。
完善食品安全風險分析制度
日報：還有無需要完善的地方？
高秦偉：當然，因為時間關系，修訂草案仍然存在完善的空間，需要在下一階段中得到補充。首先，進一步強化《食品安全法》與相關法律的銜接。目前與《食品安全有關的法律包括《食品安全法》、《農產品質量安全法》、《動物防疫法》等，這些法律中有一些條款存在沖突。
如根據機構改革方案，進入批發、零售市場或生產加工企業前的食用農產品的質量安全監管由農業部門負責；之後由食品藥品監管部門按食品進行監管。食用農產品與加工食品存在較大差異，絕大多數食用農產品種植養殖戶都沒有生產經營許可證照，也沒有產品檢驗合格證明；對於沒有制定檢疫規程、沒有實行定點屠宰的食用動物，養殖戶無法提供檢疫證明。這需要在《食品安全法》修訂過程中統籌考慮相關法律之間的關系。還有關於保健食品的監管規則需要細化。
其次，關於如何進一步借鑒與完善我國食品安全風險分析制度。風險治理理念是當今社會治理食品安全、環境等有關健康、福利問題的核心理念。雖然修訂草案增加瞭風險交流制度，但是如何進一步理順風險評估、風險管理與風險交流之間的關系，如何將風險預防、風險治理的理念貫徹於食品生產經營的全過程，仍然需要制度、規則方面的支持。
第三，食品安全風險來源廣泛，有必要實行社會共治來破解難題。修訂草案體現瞭這一原則，但可能還需要加以強化。如第二章標準制定的問題。美國等多數國傢實行自願性標準體制，平衡瞭市場與企業的需求。而中國標準體制顯然並不符合WTO的要求，也許唯有堅持“標準是市場的事情、法規是政府的事情”的大前提下，才能夠化解當前我國標準制定中出現的問題。另外如何發揮食品行業協會的作用，也是需要解決的問題。
第四，進一步增強有些法律責任條款的可執行性問題。加大處罰固然好(當然另一個問題是為什麼要設15~30倍的罰款，需要從法律經濟學的角度來審視)，是否有其他的方式可以處理？
第五，目前學界與業界關於網絡食品交易第三方平臺的監管問題爭議較大，特別是業界認為如果給第三方平臺較大的責任的話，可能會抑制互聯網技術的創新，導致市場運作扭曲。第三方平臺的民事責任基本爭議不大，相關的侵權責任法已經有明確規定。而其中的行政責任爭議更大，第三方平臺如何盡到相關義務，是行政處罰時的關鍵，需要法律明確規定。
第六，立法中的一些術語或者用詞尚待規范，如“社會共治”、“最嚴格的監督管理”，寫在法律中是否合適。
胡穎廉：關於第三方交易平臺的責任，有必要在保障安全與鼓勵創新之間尋求平衡。第三方平臺因其廣泛知名度吸引消費者點擊，入駐商傢銷售產品，盡管第三方平臺不直接經營食品，但從中獲益(如傭金)，因此需要承擔連帶責任，這也是保護作為弱勢群體的消費者的需要。需要討論的是，如何界定平臺的免責情形，這還需要監管部門出臺更加細致的規定，來界定平臺義務，當履行瞭相關義務時，不需要再承擔責任。
王大宏：網上銷售商業形態的出現，適應瞭消費者追求方便廉價和更多選擇的需求，是科技突破引發的商業革命，要做到嚴把產品生產質量關，確保產品的真實性和責任可追溯，嚴懲違法者，網上銷售不僅可以促進消費升級，而且有利於市場監管。
社會共治需要多方參與
日報：關於社會共治，到底該如何理解？
胡穎廉：發達國傢在長期的食品安全難題求解過程中，經歷瞭從管理到監管再到治理的轉變。所謂管理，主要是政府用行政命令的方式直接幹預市場主體微觀經濟活動，監管則是監管者依據規則對被監管者行為進行引導和限制，雙方都要遵守規則。治理更加強調多元主體、平等關系、靈活方式以及綜合手段。換言之，每個人既是參與治理的主體，又是接受治理的對象。社會治理不僅是口號，更有實實在在的機制。
一是消費者參與。絕大多數發達國傢將食品安全科普知識納入國民教育的范疇，如美國消費者食品安全基本知識知曉率高達80%。加拿大消費者養成瞭每天關註食品安全信息的習慣，就像該國一些電視廣告詞所說：“不看食品安全新聞，就是不愛惜生命。”消費者還自發成立互助型維權組織，這類組織通常設有公眾利益、追究企業責任等專門的委員會或咨詢機構，維護消費者權益。
二是行業協會引導。行業協會在許多發達國傢食品安全治理中發揮瞭重要作用，一些國傢甚至將企業資質認證、食品標準制定等權力交由行業協會承擔，理由很明確：政府是市場競爭的“主裁判”，行業協會是“邊裁”；企業有沒有“越位”，“邊裁”比“主裁判”看得更清楚。
三是政府公開信息。信息化是現代監管的重要手段，通常比硬性管控手段更為高效。德國、芬蘭都建立瞭全國統一的食品安全信息平臺，監管部門通過平臺及時公佈食品企業許可、備案、抽查檢驗、違法行為查處情況等信息。這樣既可以倒逼企業珍惜聲譽，提高質量管理水平，又能夠幫助消費者辨別產品優劣，促進良性市場競爭。
高秦偉：此次修法的一大亮點就是落實食品安全社會共治的要求，強化調動社會各界積極參與食品安全監督。修訂草案借鑒美國、歐洲等國傢和地區的經驗，在充分發揮食品行業協會作用的同時，提出食品生產經營者應當建立食品安全自查制度與第三方評估制度，定期對本單位食品安全狀況進行檢查並記錄。鼓勵食品生產經營企業聘請食品安全專業評價機構，定期對本企業食品安全管理體系進行評價。修訂草案還建立瞭食品安全風險交流機制，全面推動食品安全監管中的各方利益相關者互動交流，進而實現保障公民食品安全的目標。
王大宏：做好社會共治，首先必須確立以人為本的出發點，在產生任何分歧和困擾時，以此作為協調各個利益主體統一立場觀點的基本原則；第二，必須堅持用科學的態度認識解決復雜的食品安全問題，特別是媒體和公眾人物不可妄下結論或跨界評論；第三，必須堅持法制精神，隻要是法律有明確規定的，先守法再推動法律完善。
充分調動各種力量
日報：你如何總結概括此次修法的意義？
高秦偉：總體而言，如果真的能夠實現個人、企業、市場、社會、政府全面參與，修改後的《食品安全法》可能會給中國的食品安全乃至中國社會治理帶來巨大的改變，至少有以下幾點突出的變化：首先是監管理念的變化。因為法律規定監管可以由企業、市場、社會、政府等諸多層面來加以提供，強化瞭彼此的責任，逐漸實現社會多元治理。這既可以實現監管目標，又可以提升民主責任性。
第二，監管方式的變化。修改之後，食品安全監管不僅僅有許可、處罰、強制等行政手段，還有自我規制的手段，更有激勵型的手段；既有事前監管方式，又有事後監管方式，更有威懾型監管與遵從型監管方式。方式之間有不同的成本收益，各主體在選擇時應加以考量。如此既可以發揮各主體、各種方式的特長，還可以降低社會成本，實現更好的規制。
第三，安全觀念的變化。基於科學的理念，我們知道安全並不是絕對，之所以大傢感覺到安全，是因為評估機構的獨立、交流的適當全面性、決策的民主與科學性。也許變化很多，還有中國人消費者觀念的變化、自我責任的變化等等，甚至還可以帶來社會治理結構的變化。
“我們是誰，決定瞭我們吃什麼。反過來，每天被我們吃下去的食物，又會決定我們成為什麼樣的人。”期望此次《食品安全法》修訂與審議中能夠正確處理政府與市場的關系，充分調動個人、企業、社會等的力量，更期望該法能夠真正得到實施，讓這個社會中擁有越來越多的有責任之士，給中國的食品安全乃至中國社會治理帶來巨大的改變！
（原標題：《食品安全法》再征求意見意欲尋求更精準到位）
（編輯：SN146）
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